Radiographie d'un système

RADIOGRAPHIE D'UN SYSTÈME

par Michel Lizée
L'auteur est économiste et coordonateur du Service aux collectivités à l'UQAM

Nos trop modestes régimes publics condamnent à la pauvreté les personnes âgées n'ayant pas d'autres sources de revenus. Les régimes privés se présentent alors comme une panacée… pour ceux et celles qui en ont les moyens. Rien n'interdit pourtant de modifier les régimes publics afin de les bonifier.

En raison de sa complexité apparente, la question des régimes de retraite est souvent une question que nous renonçons à comprendre, quitte à nous en préoccuper un peu plus quand nous serons près de la retraite. Pourtant, après avoir vécu de nos revenus de travail pendant un peu plus de 30 ans, nous dépendrons de nos régimes publics et complémentaires de retraite pendant une période presque aussi longue, compte tenu de l'espérance de vie accrue des personnes qui prennent leur retraite aujourd'hui.

Il ne faut donc pas attendre le moment de la retraite pour commencer à nous en préoccuper. Un peu comme le lièvre de la fable, se réveiller à 54 ans est un peu tard pour commencer à s'occuper sérieusement de sa sécurité de revenu à la retraite. D'autant plus que pour beaucoup trop d'entre nous, la retraite maintient, voire accentue, notre pauvreté. Rappelons qu'en 1998, 14 % des couples de plus de 65 ans étaient pauvres, de même que 39 % des hommes seuls de plus de 65 ans et ... 56 % des femmes seules de plus de 65 ans!

Nos régimes publics de retraite sont à ce point modestes qu'ils condamnent à la pauvreté les personnes âgées n'ayant pas d'autres sources de revenus que ceux provenant des régimes de retraite privés et des REÉR. Mais comment fonctionnent nos régimes publics de retraite? Et comment s'articulent-ils avec les régimes complémentaires (privés) de retraite, qui bénéficient d'une aide fiscale de l'État?

Un système à plusieurs volets

D'un pays à l'autre, la façon dont s'imbriquent les régimes publics, complémentaires et privés de retraite varie considérablement. Le Canada, à l'instar des autres pays anglo-saxons, se caractérise par des régimes publics modestes qui n'assurent même pas un revenu égal au seuil de pauvreté. Ce n'est que grâce aux régimes de retraite d'employeurs et aux REÉR, qui bénéficient d'une aide fiscale considérable sous forme de déduction des cotisations, mais surtout de non-imposition des revenus de placement, que nous pouvons espérer maintenir notre niveau de vie à la retraite, ce qui requiert un revenu équivalent à environ 75 % du revenu gagné auparavant.

Pour mieux comprendre comment ces différents étages s'articulent entre eux, prenons l'exemple de trois personnes, Ronald, Amélie, et Jean-Pierre, qui prennent leur retraite à 65 ans. Ronald est un travailleur " moyen ", qui a gagné pendant chaque année de sa vie active un salaire égal au salaire industriel moyen. Amélie, moins fortunée, a gagné en moyenne seulement la moitié de ce salaire industriel moyen, ce qui la placerait un peu en haut du seuil de pauvreté, tandis que Jean-Pierre, plus chanceux, a gagné une fois et demie ce salaire moyen.

En ce qui a trait aux régimes publics, ces trois personnes auront droit à la Pension de sécurité de vieillesse (PSV), une prestation de 5 176 $ versée aux personnes résidentes canadiennes de plus de 65 ans. Ce programme, administré par le gouvernement fédéral et financé à même nos impôts, était une mesure universelle, mais le gouvernement Mulroney a introduit en 1989 une coupure qui prévoit une récupération, à compter d'un revenu net de 53 960 $, de 15 cents pour chaque dollar de revenu supplémentaire. Au Québec, Ronald, Amélie et Jean-Pierre auront également droit au Régime des rentes du Québec (RRQ), mis sur pied en 1966, qui est fondé sur les revenus gagnés pendant toute la vie active, soit entre 18 ans et l'âge de la retraite. Il assure une rente égale à 25 % du niveau des revenus gagnés jusqu'à concurrence du Maximum des gains admissibles (MGA), lequel s'élève à 38 300 $ en 2001. Enfin, si leur revenu total est insuffisant, elles auront droit au Supplément de revenu garanti (SRG), un programme fédéral d'assistance non imposable qui vise à assurer un revenu minimal. Le montant maximum versé par le SRG est de 6 152 $, mais ce montant est réduit de 50 ¢ pour chaque dollar de revenu en plus de la PSV: une personne seule dont le revenu excède 17 480 $ n'a donc pas le droit à ce supplément.

Si ces trois personnes prennent leur retraite à 65 ans en 2001, qu'est-ce qui les attend en termes de revenus de retraite? Le tableau suivant nous décrit leur situation respective, en précisant les revenus additionnels requis (provenant de régimes complémentaires de retraite ou de REÉR) afin de réaliser l'objectif d'un taux de remplacement du revenu de 75 %.

(tableau)

Ce tableau indique que le taux de remplacement des régimes publics n'apparaît acceptable a priori que dans le cas d'Amélie, mais même dans ce cas, les revenus totaux d'Amélie seront inférieurs au seuil de pauvreté. D'ailleurs, les revenus assurés par les régimes publics dans les deux autres cas sont également inférieurs au seuil de pauvreté, même si Ronald et Jean-Pierre reçoivent la rente maximale du Régime des rentes du Québec!

Le taux de remplacement des régime publics, en l'absence de tout autre revenu, baisse à 42 % pour un salarié à revenu moyen comme Ronald, et à 28 % seulement pour un salarié comme Jean-Pierre qui gagne une fois et demie le salaire industriel moyen. Ronald, mais encore plus Jean-Pierre, devront donc compter sur un régime de retraite d'employeurs ou sur des revenus de REÉR élevés s'ils veulent maintenir leur niveau de vie une fois retraités, comme l'illustre la dernière ligne du tableau. Pour pouvoir maintenir leur pouvoir d'achat respectif, il faudrait qu'Amélie ait accumulé à 65 ans un capital de plus de 42 000 $, Ronald 201 000 $ et Jean-Pierre 405 000 $!

Compte tenu du caractère modeste des régimes publics, c'est sur les régimes de retraite d'employeurs et les REÉR que notre système s'appuie en pratique, pour prétendre atteindre son objectif d'une véritable sécurité du revenu à la retraite. À l'instar des autres pays anglo-saxons, la classe moyenne est donc amenée à voir son salut non pas dans un régime public garantissant le droit à une retraite décente, mais dans des régimes privés bénéficiant de déductions fiscales pour assurer la continuité de leur standard de vie. Cela est encore plus vrai dès qu'une personne aspire à prendre sa retraite à 55 ou 60 ans, un objectif irréaliste sans régime de retraite généreux ou un portefeuille REÉR bien garni.

Nos régimes publics sont peut-être peu généreux, mais les régimes privés actuels peuvent encore moins suffire à la tâche, à moins d'avoir la chance de bénéficier d'un régime de retraite avantageux chez son employeur (une minorité de travailleurs et de travailleuses, essentiellement syndiqués, en bénéficient) ou d'avoir des revenus suffisamment élevés pour pouvoir épargner. Ce diagnostic est d'ailleurs confirmé pour l'essentiel dans une étude récente de Statistique Canada, la première du genre, qui concluait que " 33 % des unités familiales dont le soutien économique principal était âgé de 45 à 64 ans n'avaient probablement pas épargné suffisamment pour remplacer les deux tiers de leurs gains avant la retraite ou pour générer un revenu de retraite supérieur au SFR (seuil de faible revenu). Il augmente à 44 % si quatre cinquièmes des gains avant la retraite doivent être remplacés. La proportion est beaucoup plus importante pour les personnes seules. " Si nous souhaitons une sécurité du revenu à la retraite assurant un revenu minimum décent et une continuité du niveau de vie pour tous, c'est du côté des régimes publics que nous devons d'abord regarder.

Le rôle central des régimes publics

Plusieurs raisons militent en faveur de meilleurs régimes de retraite publics pour assurer un revenu suffisant aux personnes retraitées.

Un régime public de retraite assure par définition une couverture universelle à l'ensemble des travailleurs et des travailleuses. En comparaison, à peine un peu plus de quatre travailleurs sur dix sont couverts par des régimes privés (dont certains ne sont guère généreux!) et la proportion des personnes contribuant à des REÉR suffisamment pour espérer maintenir leur niveau de vie après la retraite est trop faible, particulièrement parmi les personnes à revenu faible et moyen et les personnes seules.

Un régime public repose sur la solidarité sociale de toutes les personnes actives sur le marché du travail : le risque est partagé par l'ensemble de la société au lieu de d'être exclusivement soutenu par chaque groupe de travailleurs membres d'un même régime de retraite ou par chaque individu confronté à la fois aux risques du marché du travail et à ceux des marchés financiers.

Un régime public est par définition entièrement transférable lorsque le travailleur change d'emploi au cours de sa carrière. En comparaison, le seul mécanisme de transfert universellement accessible dans les régimes de retraite à prestations déterminées est un mécanisme qui fait perdre beaucoup d'argent à la personne qui a perdu son emploi.

Un régime public est en mesure de protéger les travailleurs qui ont une expérience d'insécurité d'emploi et de discontinuité d'activités de travail, grâce entre autres au mécanisme prévu par le Régime des rentes pour supprimer, dans le calcul de la rente à verser, les cinq années les moins bonnes pendant la carrière, années qui correspondent souvent à des périodes d'études, de chômage ou de travail à temps partiel ou occasionnel, et ainsi augmenter la moyenne qui servira à calculer la rente. Il en est de même pour les dispositions relatives à l'invalidité ou à l'éducation des jeunes enfants.

Parce qu'ils s'appuient sur le pouvoir de taxation des gouvernements et sur la possibilité de transfert intergénérationnel, les régimes publics sont à même de garantir le versement des rentes, incluant une pleine indexation des rentes de retraite en fonction de la hausse du coût de la vie ou des revenus moyens. En comparaison, à peine un travailleur sur six, membre d'un régime d'employeur, bénéficie de la pleine indexation au coût de la vie; ce pourcentage tombe à 1 % des membres de régimes du secteur privé!

Compte tenu que la retraite est un phénomène démographique qui touche l'ensemble de la population, un régime public est davantage en mesure de déterminer une politique de financement et un taux d'épargne optimaux sur le plan macro-économique ainsi qu'une politique de placement visant à la fois un développement économique durable, une croissance de l'emploi et de la productivité de même qu'un rendement financier adéquat qui permettront à la société, dans le futur, de répartir une richesse nationale accrue entre travailleurs actifs et retraités.

Ce dernier point demande des explications dans la mesure où il y a une perception partagée par plusieurs et alimentée par les médias, " qu'il n'y aura plus d'argent dans la caisse quand ce sera mon tour de devenir retraité ". Pourtant, un régime de retraite public a précisément l'avantage de pouvoir assurer le versement de telles rentes sans nécessiter un niveau excessif d'épargne.

Dans le cas de la Pension de sécurité de vieillesse et du Supplément de revenu garanti, la formule de financement est simple : ce sont les impôts payés par les contribuables canadiens, particuliers et entreprises, qui financent les prestations courantes des retraités. Compte tenu du niveau modeste des prestations versées, et tant que le gouvernement fédéral ne renie pas le contrat social passé avec chaque génération, le problème ne se posera pas.

Le financement du Régime des rentes du Québec

Le cas du Régime des rentes du Québec demande un peu plus d'explications. Depuis sa mise sur pied en 1966, le Régime des rentes se finance par des cotisations versées par les employés et les employeurs sur la base des revenus gagnés. Ce sont ces cotisations qui servent à payer les rentes de retraite pour l'année en cours. En clair, les revenus gagnés par les travailleurs actifs servent à financer la consommation courante des personnes retraitées. C'est là l'aspect " répartition " du Régime des rentes. Mais si on s'en tenait à cette seule formule, le taux de cotisation pourrait fluctuer fortement d'une année à l'autre et, un peu comme un régime pyramidal, seuls les premiers retraités seraient gagnants tandis que tous les suivants finiraient par payer plus que les prestations qu'ils vont en retirer. Ceci ne serait pas nécessairement inacceptable si on se rappelle, par exemple, que les premiers retraités du Régime sont aussi ceux qui ont financé la Révolution tranquille, la réforme de l'État québécois, la modernisation des systèmes de santé et d'éducation, etc. Mais une telle approche maintenue indéfiniment poserait un problème d'équité intergénérationnelle dans un contexte de vieillissement de la population où un pourcentage décroissant de travailleurs actifs devrait supporter une proportion croissante de personnes retraitées.

Ce problème avait déjà été envisagé au début du Régime. C'est pourquoi on avait décidé que le niveau initial des cotisations dépasserait le montant des prestations à payer pour ainsi constituer la Réserve, dont la gestion serait confiée à la Caisse de dépôt et placement du Québec. La Caisse est un organisme public chargé de faire fructifier cette réserve, et d'autres fonds gouvernementaux ou caisses de retraite du secteur public, avec un double objectif : réaliser un rendement financier adéquat et contribuer au développement économique du Québec pour que les prochaines générations de travailleurs du Québec aient un emploi productif et rémunérateur leur permettant de supporter les retraités d'alors. Ce double mandat a amené la Caisse de dépôt et placement à faire des placements en obligations et actions canadiennes et internationales, à investir dans des participations directes dans des entreprises d'ici pour appuyer leur développement et leur expansion, et à constituer un portefeuille immobilier impressionnant. Il est généralement reconnu d'ailleurs que la Caisse s'est dans l'ensemble acquittée professionnellement et adéquatement de son double mandat, et son expertise a été reconnue ici et ailleurs à de nombreuses reprises.

Toutefois, les changements démographiques des 20 dernières années nous menaient tout droit à des hausses de taux de cotisation tellement élevées qu'on pouvait s'inquiéter de la viabilité politique d'un système de retraite devenu trop coûteux aux yeux de la population active et des entreprises. Après avoir hésité et différé les nécessaires décisions, les gouvernements du Canada et des dix provinces ont accepté de réformer, en 1997, le financement du Régime pour en assurer la viabilité. La solution retenue consistait à augmenter rapidement, pendant une période de cinq ans, le taux de cotisation d'un total de 6,4 % à une cotisation totale de 9,9 % en 2003 (partagée moitié-moitié entre employés et employeurs). Cette hausse de cotisation vers un niveau de cotisation permanent qui se rapproche du coût réel à long terme du régime et qui intervient alors que les baby-boomers sont encore au travail, permet d'enrayer la baisse de la réserve (qui se trouvait alors à un niveau inférieur à l'équivalent de deux années de prestations) pour la faire augmenter vers un niveau qui culminera à près de l'équivalent de 5 ans de prestations vers 2020 et baissera graduellement par la suite. Elle se trouvera encore, en 2050, après avoir supporté le gros de la cohorte des baby-boomers, à un niveau comparable à celui en vigueur au moment de la réforme de 1997.

Des évaluations actuarielles périodiques devraient nous permettre de nous assurer que la situation évolue selon les prévisions. S'il devait s'avérer que la situation évolue moins favorablement que prévu, il suffira que les gouvernements réagissent avec un ajustement de la cotisation, sans attendre que la situation se dégrade, pour maintenir la viabilité du système et garantir à tous les retraités, actuels et futurs, le versement des rentes promises.

Des milliards gérés par d'autres !

Les actifs des caisses de retraite et des REÉR sont colossaux. À la fin de 1999, selon Le Quotidien de Statistique Canada du 10 décembre 2001, " environ 995 milliards de dollars ont été accumulés dans les trois principaux programmes de revenu de retraite, soit les Régimes de retraite d'employeurs, les Régimes enregistrés d'épargne-retraite (REÉR) et le Régime de retraite du Canada ou le Régime des rentes du Québec (RPC/RRQ). Les deux tiers de ce montant étaient détenus dans des régimes d'employeurs, 26 % dans des REÉR et 5 % dans le RPC/RRQ ". Si on s'en tient aux seules caisses de retraite, les 57 plus grandes caisses de retraite, qui regroupaient chacune plus de 10 000 membres, représentaient à elles seules les deux tiers de ce montant.

Paradoxalement, les propriétaires réels ou les bénéficiaires de ces capitaux importants ont peu ou pas de contrôle sur la façon dont ils sont gérés. Du côté des régimes d'employeurs, ces actifs sont gérés par un comité de retraite où les participants ont droit à une représentation minoritaire ou parfois paritaire (quelques rares régimes ont une représentation majoritaire des membres), mais certains régimes interprovinciaux ou de compétence fédérale demeurent exclusivement gérés par l'employeur. Du côté des REÉR, les actifs sont généralement confiés à des fonds mutuels ou à des institutions financières. En pratique, ce sont donc de grandes firmes de conseillers en placements, souvent filiales de banques ou d'institutions financières canadiennes ou étrangères, qui gèrent ces milliards et disposent donc du pouvoir économique et financier qui en découle. Ce sont, par exemple, ces intermédiaires financiers qui exercent les droits de vote des actions détenues pour élire les administrateurs des entreprises, approuver leurs systèmes de rémunération ou voter sur les propositions soumises par des actionnaires, et ce, sans même en informer les propriétaires véridiques de ces actions, vous et moi!

Nous sommes, bien sûr, plusieurs à souhaiter que nos cotisations pour la retraite ne servent pas à de la spéculation financière mais à créer ou à renforcer une activité économique viable, favorisant ainsi le développement de communautés qui, lors de notre retraite, seront prospères, exemptes de violence et de dégradation urbaine et environnementale. C'est pourquoi, afin d'éviter le contrôle de fait de nos actifs pour la retraite par les institutions financières, plusieurs favorisent l'investissement socialement acceptable. Doing better by doing good, plaident les promoteurs de cette approche, et on pourrait démontrer que celle-ci n'a pas nécessairement un coût au chapitre du rendement, au contraire.

Référence : Lizée, Michel, "Radiographie d'un système", Relations, mars 2002 (675), p. 12-17.

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